编者按：
2023年末2024年初，多地密集部署地方机构改革。截至目前，至少已有京、沪、渝、津、湘、浙、皖、川、陕等20多个省份披露了地方机构改革重点任务。
如果说这场从中央到地方压茬推进的机构改革是每个地方的必修课，那么在此之前，山西等地已开展实施三年有余的“小县改革”，其所产生的经验和做法，有没有可能被更多的地方所复制，从而解决更多人口小县所面临的问题，令人期待。
近日，海报新闻记者走进山西开展人口小县机构改革试点县之一的娄烦县，梳理、复盘整个改革历程，以期找到更多关于这场改革的细节。
海报新闻首席记者陈嘉伟山西太原报道
县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。党的二十大报告提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。
部分人口小县在发展中面临不少共性难题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付；财政供养人员比例欠合理，存在人浮于事的现象；事业单位“小、散、弱”；部分机构设置、运行体制等与县域高质量发展需求不相匹配……
为降低县域行政成本和财政负担，提高职能部门运行效率，推动县域高质量发展，改革迫在眉睫。
目前，发轫于山西的人口小县机构改革越发被人们所接受，但事实上，解决人口小县所面临的问题，曾经也有另一条道路可供选择。
撤并佛坪风波
县郡治则天下安，但面对人口不断流失、财政入不敷出的困境，这些小县如何“治”就成为一个重要议题。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，这份文件将县城功能定位区分为五种，上述“人口小县”普遍接近于《意见》中所说的“人口流失县城”，需要引导其转型发展。引导的具体方向，其中之一是“促进人口和公共服务资源适度集中”，县乡机构设置、职能就与此密切相关。但如何实现“适度集中”，近两年也出现了一些声音与探索。
2021年全国两会期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉提交了《优化县级行政区划，推进经济一体化发展》提案。李冬玉提到，在县级行政区划中，大都需要同时设置党委、人大、政府、政协、纪检、公检法司等行政事业和社会组织，并配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施，财政供养人员和基础设施建设每年都需大量的财政支出，最终造成行政成本高、公共基础设施浪费大。
“近年来，随着乡镇和行政村的撤并，镇村数量的减少以及乡镇村交通、通信条件的改善，撤并小县的条件已经成熟。”李冬玉因此建议，可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点，比如“2019年常住人口3.02万人的西部某县”。
虽然提案中未点明，但经过相关数据对比，陕西佛坪被认为是提案中“2019年常住人口3.02万人的西部某县”，进而成为舆论的“暴风眼”。
2021年，海报新闻记者曾前往佛坪实地探访。
当时佛坪县城只有9辆出租车，除了高铁行至佛坪的时刻，其他时间当地的出租车并不在街上巡游，而是采取电召的形式运营；此外，佛坪县城没有一处路口设置红绿灯，由此两种现象不难推演出当地的经济状况。
但即便如此，撤并的建议还是直接触及了这座人口小县最敏感的神经，此后，当地200余名退休老干部专门向汉中市有关领导联名写了一份《不赞成政协委员李冬玉同志‘关于10万人以下的县合并的建议’的建议》。
曾任佛坪县委副书记、佛坪县人大常委会主任的苏明认为，佛坪县虽小，但它同时承载着自然资源、野生动物的保护等职责，又处在秦岭深山之中，很有必要设立一个县级政权来加强管理。
娄烦县机构改革前后对比（图片来源：娄烦组工）
折中方案出台
不少专家学者在评价“人口小县”走向“撤并降转”时，同样认为这一方案过于激进。
中小城市研究院院长牛凤瑞认为，县和县的合并需要慎之又慎，比如两县合并后，其中一个县城降格为镇，人口会急剧下降，这里涉及的利益重构问题非常复杂。
华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓在接受媒体采访时表示，县跟县往往风俗差异较大，而且很多县的历史往往绵延数百年，县内部的文化认同较深。县县合并要非常谨慎，相比并县，可以通过其他方式来实现瘦身，比如通过大部制改革实现部门和部门合并，减少机构和人员编制数量，股票配资网降低行政成本和财政负担。
此外，《行政区划管理条例》规定，县级行政区的设立、撤销需要国务院审批，而相比之下，各省份对县一级的机构改革有决定权。
所以，相比完全的“推倒重建”，山西在探索改革时，选择了“局部装修”的方案。
2020年4月，根据山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的原则，一场以坚持目标导向、结果导向、问题导向，以职能优化为核心，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的县域行政运行体系全面改革在山西开展起来，6个人口不足20万的县城列入试点，分两批进行。第一批试点的是忻州市河曲县、临汾市浮山县，第二批试点的是太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。
以娄烦县为例，据该县县委组织部提供的信息，改革后，全县9个县委机关减少至6个，26个政府部门降至16个，133个事业单位则削减了29个。以县委机关为例，县委办公室、县政府办公室合署办公；县委政法委、县司法局合署办公，县信访局并入县委政法委（县司法局）；县委宣传部、县文旅局合署办公。
在娄烦县城，记者看到了新组建的“发改工信和科技商务局”，该局的机构牌匾上还挂着挂牌仪式上的大红花。由于整合了发改、工信、科技和商务局的职能，所以该局公开的主要职责达到了31项。而娄烦县未整合的机构，比如卫生和健康局等，多数工作职能数量在15项左右。
人的进退留转
海报记者注意到，娄烦县发改工信和科技商务局的局长由娄烦县委常委、副县长任瑛兼任，这也意味着，娄烦县原发改委、工信局等部门的负责同志，其职位被做了调整。
这也引出了机构改革需要解决的另一个问题——人员的去留、上下。
海报新闻记者注意到，在涉改的山西娄烦县和石楼县，其召开的动员会上都提到，“各级领导干部要正确对待机构改革中的进退留转，始终服从大局、忠诚敬业”；“树立系统思维，兼顾稳定和发展，理性看待改革阵痛期，引导教育广大干部正确对待进退留转”。
但改革难度依旧，据《财经》杂志报道，山西的人口小县机构改革原本选定的第二批试点为12个，后减少为8个，最后仅有4个县接受改革指导意见并愿意推进改革。
海报新闻记者注意到，不少涉改县都保留或以补助的形式，调动一些干部退出领导岗位。
以河曲县为例，在该县的最终方案中，明确涉改人员级别和待遇保持不变。对55岁以上的科级干部在职级待遇不变的情况下，鼓励退出领导岗位，纳入“干部周转池”统一管理，安排参与“两委”换届指导等工作，充分发挥作用。
“人的问题是改革中最难解决（的），也是最关键的问题。”河曲县委组织部副部长、县委编办主任邬志明曾对媒体坦言，方案出台后，有干部职工想不通，为了顺利推进改革，县委组织部与涉改单位干部先后谈话237人次，宣讲有关改革政策，帮助理顺情绪。
最终49名干部主动退出领导岗位，而对因改革超编的903名事业人员，采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等多种方式，重新调整配备。下调人员选择方面，会依据不同人的家庭情况安排，比如没有孩子、老人需要照顾的人员，会被优先考虑。并且，县财政为下调人员每月发放包括交通费用在内的1000元补助，以增加相关人员去基层工作的积极性。
据了解，娄烦县则为公务员和事业编人员设置红线，即1968年及之前出生的人员，原则上必须退休。如果领导岗位的干部不愿意提前退休，一般是取消领导职务，保留级别待遇，在本单位担任调研员等职务，继续做辅助工作。
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